乡镇行政规范性文件开展双重备案的实践困境及对策研究
——以江津区白沙镇为例
岳祖刚、田桑妮
内容摘要：备案审查制度是一项具有中国特色的宪法监督制度，是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的重要制度。“双重备案”机制是全国人大和地方各级人大正在探索的一项新举措，在乡镇的实践中面临制度保障不足、审查力量薄弱、公众参与机制虚设等挑战。本文以重庆市江津区白沙镇这一重庆市双重备案先行试点为研究样本，深入剖析双重备案的内涵、实践困境及对策建议，提出通过完善制度建设、强化专业支撑、完善公众参与等对策，为乡镇行政规范性文件双重备案提供理论参考。
关键词：规范性文件备案审查；备案审查；双重备案；人大监督
规范性文件备案审查是宪法、法律赋予人大常委会的一项重要职权，是保障宪法、法律实施，维护国家法制统一的一项重要制度。党的十八大以来，我国备案审查制度不断完善和发展。2014年，党的十八届四中全会提出，“把所有规范性文件纳入备案审查范围”。2019年，党的十九届四中全会要求，“加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。2022年，党的二十大报告提出，要完善和加强备案审查制度。2024年，党的二十届三中全会再次强调完善备案审查制度。
一、双重备案的内涵及其在基层的实践
“双重备案”指政府制定的规范性文件需同时向同级人大和上级政府备案，其核心内涵体现为审查主体的二元性，一类是条线内部基于上下级领导、指导关系而开展的层级监督备案，另一类是人大依据法定监督权开展的法律监督备案。
“双重备案”机制在基层的落地，经历了从自发试点到政策推动的演进过程，形成“政策—实践—制度”的闭环创新。2015年《中华人民共和国立法法》修订后，明确要求“所有规范性文件纳入备案审查范围”，浙江、重庆等地自发探索基层备案。2023年2月，全国人大常委会法制工作委员会召开渝宁浙粤规范性文件制度建设推进会，四地试点推进乡镇街道人大规范性文件备案审查工作。2023年全国人大常委会《关于完善和加强备案审查制度的决定》首次明确“双重备案联动”机制。
二、乡镇人大规范性文件“双重备案”的实践困境
（一）制度保障不足
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会有权撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令”。拆解法条，乡镇人民政府行政规范性文件必然包含于其决定和命令中。无“审查”无“撤销”，乡镇人民代表大会对乡镇人民政府行政规范性文件的撤销权意味着同时具有审查权，开展备案审查有具体的法律依据。近年来，各地纷纷探索乡镇街道人大备案审查制度化工作。2024年3月28日，修订后的《重庆市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》表决通过，明确规定乡镇人民政府制定的行政规范性文件向乡镇人民代表大会报送备案。然而乡镇备案审查作为“最后一公里”，乡镇人大审查同级政府行政性规范性文件缺乏具体的流程规范，在审查范围、主体、时限、方式、处理程序等方面均无明确的规定，推行相关工作遭遇现实阻碍，备案审查难以发挥实际作用。此外，乡镇“双重备案”衔接联动机制不畅，导致两个审查主体报备要求不一致，文件重复审查或遗漏等问题。特别是，当两个审查主体出现不同意见时，可能出现双重整改的问题，影响运行效率。
（二）审查力量薄弱
规范性文件备案审查工作具有较强的政策性、法律性和专业性，备案审查机关应当具备较高的专业素养方可履行好这一职责。①于博洋：《地方行政规范性文件备案审查机制完善研究》[J]，《黑龙江大学博士论文》，2024年3月20日，第157页。目前，乡镇备案审查人员普遍为兼职人员，且文化水平、法律素养无法匹配开展实质审查的要求，对文件合宪性、合法性审查依赖上级指导，自主研判能力较弱。更为严重的是，随着规范性文件管理工作的深入推进，近年来，乡镇政府每年制定的规范性文件数量日益减少，仅有的2～3件也多为废除以往规范性文件的文件，“巧妇难为无米之炊”，没有实践机会，审查人员连基本形式审查都搞不明白，审查能力更无法得到提高。
（三）公众参与虚设
备案审查公众参与机制是指公众参与到相关行政规范性文件的备案审查监督活动中，公民在行使监督权的范围内可以提出相关意见。②于博洋：《地方行政规范性文件备案审查机制完善研究》[J]，《黑龙江大学博士论文》，2024年3月20日，第164页。尽管强调公众参与备案审查，但实际操作中存在诸多问题。一方面，乡镇居民对人大职权、备案审查制度的认知度低，参与主动性低。另一方面，文件公开不充分、宣传渠道单一筑起信息壁垒，公众对规范性文件“不知情”“不了解”，自然无从参与。即便有少数群众参与其中，其意见却得不到重视和有效回应，严重影响公众参与备案审查的积极性和热情度，致使备案审查工作难以充分体现全过程人民民主，无法广泛凝聚人民力量。
三、乡镇人大开展双重备案的基层实践：以江津区白沙镇为例
重庆市江津区白沙镇全镇面积237平方公里，辖24个村（社区），常住人口15万人。2024年，白沙镇实现地区生产总值112.3亿元。作为全国经济发达镇行政管理体制改革试点镇，白沙镇承接了区级层面下放的关于规划建设、城市管理等方面173项权限，与其他镇相比，制定规范性文件的现实条件更加充分，且直接涉及人民群众的切身利益。因此，2022年以来，在江津区人大常委会的指导下，白沙镇人大主动适应备案审查工作新形势新要求，积极探索推行规范性文件双重备案试点工作。
（一）机制创新与制度构建
1.建立领导机制。白沙镇成立以镇党委书记、镇长任双组长的镇法治政府建设领导小组，将行政规范性文件管理纳入年度工作要点，专题研究相关工作。这种高位推动的领导机制，确保了全镇对备案审查工作的重视，为工作的统筹协调和有序推进提供了有力保障。
2.制定管理工作方案。2021年3月16日，白沙镇人民政府制定了《行政规范性文件管理工作方案》，明确了行政规范性文件起草、公开征求意见、合法性审核、集体审议、公开发布等程序，保障了规范性文件的制定符合法律规范。同时，还规定了备案审查的流程和方法，其中“行政规范性文件起草阶段需向社会公开征求意见”“公民、法人或者其他组织认为规范性文件违反相关规定的，可以提出书面审查建议”等规定，为白沙镇“双重备案”试点早期工作开展奠定坚实依据。
3.制定备案审查办法。2024年2月，白沙镇人大审议通过《白沙镇人民代表大会规范性文件备案审查办法（试行）》，明确了审查范围、主体、时限、责任分工及程序等，填补了基层规范性文件备案审查制度建设的空白，增强了工作的实践性和操作性。
4.适度扩大审查范围。基于当前新增行政规范性文件数量少的现状，将镇政府制定关系经济社会发展大局和民生福祉的重要的一般性文件参照规范性文件开展备案审查，重点在征求群众意见、提出修改建议上下功夫，充分保障民众的知情权、参与权、表达权、监督权。同时，为审查人员提供工作实践的“练兵场”，锻炼审查人员熟悉工作流程，学习相关法律制度，提升审查能力。
（二）队伍建设与能力提升
白沙镇针对乡镇人大“人员少、专业弱”的共性难题，构建好“三支队伍”。一是法律顾问队伍。镇人大主席团牵头组建备案审查法律顾问队伍，成员包括白沙法庭庭长、镇司法所所长等专业人士。这支队伍提升了备案审查的专业化水平，确保审查工作在法律框架内进行 。二是公众参与队伍。邀请镇人大代表、村（社区）干部、选区选民、规范性文件利益相关方等参与审查，通过代表之家、红色驿站等拓宽公众参与渠道，广泛听取民意。对群众提出的审查建议，督促制定机关及时处理，并将处理结果公开，让群众了解审查进展和成效，增强其参与感和获得感，使备案审查成为践行全过程人民民主的重要形式。三是专职人员队伍。配备镇人大工作岗、综合指挥岗工作人员3人，组织参加全区行政规范性文件管理工作培训，提升专职人员业务素养。坚持“审学同步、边审边学”，专职人员在开展审查的同时，与相关起草部门加强沟通交流，在具体实践中逐步掌握行政规范性文件审查标准，增强起草部门对规范性文件的前端管理意识。
（三）审查实践与成效
1.主动与被动审查结合。白沙镇人大做好依职权审查和依申请审查工作，主动对接镇综合运行岗了解发文目录，提醒有关规范性文件制发部门依法向镇人大备案。截至2025年9月，镇人大审查镇人民政府备案的规范性文件13件。如针对《重庆市江津区白沙镇人民政府关于印发〈白沙镇到户产业奖补实施方案〉的通知》，经审查提出修改或废止意见，镇政府最终废止该文件，推动了审查工作的常态化和规范化。
2.增量与存量审查结合。除严格开展增量审查外，每季度定期清理存量文件，已清理4000余件，并对现行有效的规范性文件主动审查。2023年，通过定期清理，发现镇政府2017年制定的《重庆市江津区白沙镇人民政府关于白沙镇工程类项目管理办法的通知》与现行上级文件冲突，经提出审查意见后，镇政府废止该文件，实现了审查的全面覆盖。
3.事前与事后审查结合。一方面，持续加强事后全面审查，另一方面，为避免事后备案审查的相对滞后性，尝试探索将监督的关口前移至文件制发阶段，重塑镇政府文件签发流程，将征求主席团、代表及群众建议纳入必须环节。如，2023年，镇政府《关于印发〈白沙镇城乡融合发展改革“323行动”工作方案〉的通知》，经征求部分区镇代表、种养殖大户意见，调整后印发。事前介入+事后审查为镇人大规范性文件备案审查工作开启了双重保险，避免了行政行为源头违法，规避一些有违法内容的文件被纠正前已经实施造成损失，可以有效地解决行政违法和滥用职权问题，促进依法行政。③重庆市江津区人大常委会、重庆江津区司法局：《指导推动镇（街道）规范性文件管理工作提质增效》[J]，《备案审查研究》，2022年第3辑，第144页。
四、优化“双重备案”机制的对策建议
（一）制度整合：国家统一立法与地方细则结合
乡镇人大备案审查制度是基层法治建设的关键环节，其完善需依托各级人大立法的系统性支持。为提升法律刚性，建议全国人大加快推动《备案审查法》的立法进程，将乡镇规范性文件纳入法定审查范围，明确审查标准（如合宪性、合法性、比例原则）及纠错程序；各省级人大修订《备案审查条例》，如，参考湖南省2024年修订的《湖南省规范性文件备案审查条例》，明确乡镇文件的备案程序、审查重点及纠错时限，并建立“双重备案”机制；县级以上人大可制定《乡镇备案审查技术规范》，如参考浙江省南浔区发布的全国首个乡镇备案审查地方标准，指导基层规范操作；乡镇人大制定本区域《备案审查办法》，如，参考重庆市江津区白沙镇人大制定的《白沙镇人民代表大会规范性文件备案审查的办法（试行）》，授权乡镇人大主席团履行备案审查职权，明确开展备案审查的范围、时限、标准等具体程序和要求，为乡镇人大推进工作提供科学指引。
（二）能力建设：专业化与数字化双轮驱动
审查力量不足是制约乡镇规范性文件备案审查工作推进最突出的问题。要推行好乡镇双重备案工作，关键要抓好备案审查能力建设。一是加强队伍建设。一方面，乡镇人大应适当考虑规范性文件备案审查主体—主席团成员人选的法律教育背景，优化其成员结构，提高审查专业化水平。同时，设立乡镇备案审查专门机构并指定专门负责人员，优先选择法律专业人才，使其长期固定开展备案审查，持续积累实践经验。另一方面，上级人大应当汇编区域内典型案例，定期组织备案审查业务培训活动，开展模拟审查演练，对专职工作人员进行全面培训，提升工作水平，确保工作实效。二是引入“外脑”参与。通过建立审查专家库，与律师事务所、高等院校等法律实务和学术研究机构合作，邀请部分具有深厚法学背景及实践经验的专家参与到审查工作中。④于博洋：《地方行政规范性文件备案审查机制完善研究》[J]，《黑龙江大学博士论文》，2024年3月20日，第161页。借助其专业知识、专业技能，为备案审查工作提供专业参考。三是巧用数字平台。搭建跨部门文件数据库和备案审查应用平台，实现信息共享，在备案工作中实现统一报备、平台联通、实时联动，在审查工作中做到审查标准有机统一、处理意见相互协调。如，重庆市建成“规范性文件融e查”应用，依托“渝快政”纵向贯通市、区县、乡镇三级并横向联通同级人大、“一府一委两院”，构建起规范性文件立项、制定、报备、审查、公开、清理评估、修改废止、量化考核的全生命周期数字化监督平台。系统应用后，乡镇规范性文件可同时向镇人大和区司法局报备，两个审查主体在同一流程线上开展审查，降低了沟通不畅的风险，提高了工作效率，化解了审查冲突。
（三）社会协同：全过程人民民主的基层实践
《完善和加强备案审查制度的决定》提出，备案审查工作应当贯彻全过程人民民主理念，保障人民群众对国家立法和监督工作的知情权、参与权、表达权、监督权。践行好全过程人民民主，保障好公权力规范有序运行，必须完善备案审查的公众参与机制。升级基层立法联系点与代表联络站功能，畅通社会公众有序参与规范性文件备案审查工作渠道，征求群众对规范性文件的意见建议。强化代表作用，组织具有相关专业知识背景的人大代表进站宣讲、对规范性文件起草情况、意义、内容进行解读，帮助群众理解，针对争议性文件，组织“审查听证会+院坝讨论会”等，创新民主协商形式。对群众提出的有用建议及时反馈，给予奖励，并加强宣传形成“参与－反馈－激励”的良性循环，培育社会法治共识。
参考文献
[1]重庆市江津区人大常委会、重庆江津区司法局：《指导推动镇（街道）规范性文件管理工作提质增效》[J]，《备案审查研究》，2022年第3辑。
[2]于博洋：《地方行政规范性文件备案审查机制完善研究》[J]，《黑龙江大学博士论文》，2024年3月20日。
[3]李秀萍：《备案审查基层试点的来龙去脉》[Z]，https://www.farmer.com.cn/2024/12/24/wap_99972933.html，2024年12月24日。
[4]屈娅妮：《基层人大规范性文件备案审查的问题及对策》[J]，《人大研究》，2021年第9期。