社会治理视域下发挥地方人大智库作用的思考——以重庆市江津区为例

社会治理视域下发挥地方人大智库作用的思考

——以重庆市江津区为例

李铁威

内容摘要：本文以新时代社会治理现代化为背景，聚焦地方人大智库在提升治理效能中的创新作用，以重庆市江津区为研究对象，系统分析其智库建设的实践路径与运行机制。研究表明，江津区通过构建多元协同的智库组织体系、建立“理论+实践”双轮驱动模式、创新人大代表嵌入基层治理机制，有效推动了“三会解决三事”“跨域联合调解”等特色治理模式的形成与发展。同时，地方人大智库建设仍面临体制机制不完善、研究能力不均衡、成果转化不畅通等挑战。对此，本文提出强化制度供给、深化协同机制、拓展功能领域、创新运行模式等优化路径，以期为发展全过程人民民主、推进基层治理现代化提供理论参考和实践指导。 

关键词：地方人大智库；社会治理；江津区；全过程人民民主；决策咨询

引言：在推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，社会治理创新已成为实现高质量发展的重要保障。党的十八届三中全会明确提出“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”的战略部署，为智库参与社会治理指明了方向。作为国家权力机关的重要组成部分，地方人大如何通过智库建设提升履职效能、助推社会治理创新，成为亟待探索的理论与实践命题。重庆市江津区地处成渝地区双城经济圈核心地带，近年来在基层治理领域开展了一系列创新实践，特别是在发挥人大智库作用方面成效显著。2020年以来，江津区人大常委会与四川省泸州市人大常委会签署《关于建立推进成渝地区双城经济圈建设协作机制的协议》，探索建立川渝基层人大联动协作机制；2023年，江津区“三会解决三事”模式入选重庆市第二批基层改革典型案例；2024年，江津区人大常委会通过《关于坚持和发展新时代“枫桥经验”推进和深化“三会”解决“三事”的决议》，将智库建设与基层治理创新制度化结合。这些实践为研究地方人大智库在社会治理中的作用提供了丰富样本。本文基于社会治理理论视角，结合江津区创新案例，深入分析地方人大智库在基层治理中的功能定位、实践路径与优化方向，探索如何将人大制度优势转化为治理效能，为丰富全过程人民民主实践、推进基层治理现代化提供理论参考和实践指导。

一、地方人大智库的理论基础

（一）地方人大智库的内涵与功能定位 

地方人大智库是以服务地方人大及其常委会依法履职为主要目标，以人大制度理论与实践研究为核心任务的专业研究机构。与传统智库相比，其独特性体现在三个方面：一是政治性，即必须坚持党对智库工作的领导，确保正确的政治方向；二是制度性，地方人大植根于人民代表大会制度框架，是根本政治制度的有机组成部分；三是实践性，地方人大智库应紧密围绕地方人大履职实践中的现实问题开展应用研究。

地方人大智库的功能定位可概括为“三重角色”：首先，它是决策咨询的提供者，通过调查研究为人大及其常委会依法行使立法权、监督权、决定权、任免权提供智力支持。如湖北省人大建立的立法专家库，通过专业论证提升立法质量；其次，它是制度创新的孵化器，通过总结基层经验、提炼创新模式，推动人大工作与时俱进。如云南省人大智库推动全国首个《推动铸牢中华民族共同体意识融入民族立法工作的决定》的出台，即为典型案例；最后，它是治理协同的链接者，通过搭建跨界交流平台，促进人大与政府、高校、社会组织的多元互动，如重庆市北碚区人大与西南大学共建全国首个“地方人大工作理论与实践研究中心”。

（二）社会治理视域下人大智库的价值逻辑 

在社会治理现代化进程中，人大智库发挥着不可替代的桥梁纽带作用，其价值逻辑体现在三个维度：

民主协商的推动者。人大智库通过创新协商机制、搭建参与平台，将民主协商延伸到基层末梢。如江津区人大推动建立的“网格邻里会、社区评议会、街道联席会”三级议事平台，使居民在家门口即可参与公共事务协商，2023年全区开展协商活动500余场，有效解决民生问题854个。这种嵌入基层的民主实践，丰富了全过程人民民主的实现形式。

跨域治理的协调者。面对行政区划壁垒导致的治理碎片化问题，人大智库能够发挥跨区域协调的功能。如江津区塘河镇人大与四川省合江县白鹿镇人大建立的联合调解机制，通过“五个统一”（统一机制、队伍、调度、政策、宣传）和“五联措施”（联防、联控、联动、联调、联心），三年来化解边界纠纷35起，处理治安案件85件，有效破解了跨省治理难题。

治理共同体的构建者。人大智库通过整合多元主体资源，推动共建共治共享治理格局形成。如江津区人大在基层治理中构建“代表+网格员+民情信息员+群众”的治理网络，选聘民情信息员1000余名，议事代表232名，将专业力量与群众智慧相结合，形成“自下而上汇集民意、代表参与问题解决、人大监督落实反馈”的闭环机制。

表1：地方人大智库在社会治理中的功能定位

二、江津区人大智库建设的实践探索

（一）组织体系：构建多元协同的智库网络 

江津区人大常委会通过系统性整合资源，组建多层次、广覆盖、专业化的研究网络，构建了“一体多翼”的智库组织体系。该体系以区人大工作研究会为核心枢纽，统筹全区人大理论与实践研究工作；以街道（镇）代表小组为区域支点，负责辖区内的民情收集与问题调研；以专业代表工作室为特色节点，发挥行业代表的专业优势；以高校合作平台为智力支撑，引入学术资源提升研究水平。

在阵地建设上，江津区创新打造“家站点”三级履职平台：在每个镇街设立区人大代表之家，作为区域履职中心；以村社为单位建立代表活动站303个，实现村居全覆盖；以基层治理网格为单元设置民情联络点若干，延伸至治理末梢。如鼎山街道建立网格“聆厅”136个，组织代表开展宣讲、议事、接待活动；圣泉街道设立20个网格“代表议事厅”，服务半径覆盖133个网格和3000多个微网格。

在力量整合上，江津区构建了“1+N”代表履职团队模式：以人大代表为核心，配备民情信息员、法律顾问、行业专家等辅助力量。全区选聘民情信息员1000余名，通过民主推荐协商产生街道议事代表232名，形成“代表联系信息员、信息员联系群众”的双向互动机制。同时，打造专业代表工作室品牌，如“杨昌龄心理咨询室”开展心理健康服务70余场，惠及群众2万余人；“韩治林工作室”运用“三心三勤工作法”，月均调解纠纷20余起，成为基层矛盾化解的重要力量。

（二）运行机制：建立“理论+实践”双轮驱动模式 

江津区人大智库建设采用“问题导向、实践先行、理论提升、决策应用”的循环运行模式，形成理论与实践的良性互动。

需求响应机制。通过“六个一”工作法精准对接治理需求，即每位代表至少参与化解一件矛盾纠纷、开展一次集中走访、参加一起诉前调解、督查一件转办信访件、领办一项重点矛盾、督办一批代表建议。2023年，江津区开展专题活动，全区2000余名三级代表走访群众2万余人次，召开座谈会442次，收集意见1262条，解决困难854个，化解矛盾1575件，实现“民有所呼、我有所应”。

协同研究机制。即建立跨部门、跨层级、跨区域的联合攻关机制。在跨域治理研究中，江津区塘河镇人大与四川合江县白鹿镇人大、石龙镇人大签署《川渝毗邻镇人大工作合作框架协议》，成立“川渝人大代表联动活动站”，推动联合调解制度化。在基层治理创新研究中，人大鼎山街道工委总结提炼“三会解决三事”经验，通过理论升华形成可推广模式，被纳入区人大常委会决议并在全区推广。

成果转化机制。即构建“调研－建议－决策－实践”转化链条：智库研究成果通过代表建议、人大决议等形式转化为制度规范；通过监督推动、效果评估，确保智库成果落地见效。2024年，江津区人大常委会通过《关于坚持和发展新时代“枫桥经验”推进和深化“三会”解决“三事”的决议》，将智库研究成果固化为制度安排，要求“深化基层民主协商，坚持以党建统领为核心、网格治理为依托、民主协商为突破”，推动了基层治理体系创新。

（三）代表参与：坚持人大代表在智库建设中的核心作用

1.智库建设专业化

江津区人大智库建设注重发挥人大代表的专业优势，通过建立特色化、专业化的代表履职平台，使人大代表能够有针对性地参与智库咨询活动，其中最具代表性的是西部陆海新通道人大代表活动站的建设。该活动站建立在重庆枢纽港产业园，精选13名在物流、贸易、区域经济等领域有专长的人大代表驻站履职，重点围绕助推重庆枢纽港产业园项目建设、通道与产业协同发展、通道能级提升等专业任务提供智力支持。这种模式将人大代表的专业背景与区域发展重点紧密结合，使智库活动更具针对性和实效性。活动站建立了“一对一”联系制度，驻站代表固定联系企业、高校或专家人才，形成了月走访、季座谈、半年交流、年度总结的联系机制。据统计，自成立以来，13名驻站代表走访了珞璜辖区内20家重点企业，收集梳理有关道路交通、城市管理、安全监管等方面的意见建议15条，形成代表建议和问题清单提请区镇人大研究交办。这种专业化智库平台不仅提升了人大代表参与智库建设的组织化程度，也增强了智库建言的实践基础。

2.智库应用数字化

江津区人大积极探索数字化赋能智库应用，提升人大代表参与智库建设的效率和覆盖面。如江津区人大鼎山街道工委构建了“人大特色图层+量化考核体系+民意直通网络”三维管理体系，将辖区76名人大代表、议事代表信息以及150个人大代表家站点纳入“141”基层智治平台，同步贯通建议办理、视察调研等功能模块，实现民生诉求“一网通办”。数字化平台的应用，更使人大代表能够实时收集和回应民生关切，快速将民意转化为智库建言。例如，江津区人大代表陈浪通过直播平台宣讲医保政策，在直播过程中，及时回应了居民关心的江跳线鼎山站施工导致的交通不便问题，推动相关部门修建了一条长300米、宽4.5米的车行便道，有效缓解了通行压力。数字化平台打破了时空限制，使人大代表参与智库活动更加便捷高效，丰富了智库获取信息的渠道。

3.智库解题导向化

江津区人大智库在实践过程中，形成了以问题为导向的针对性解决机制，这一机制突出表现在通过执法检查、专题询问等监督手段，聚焦特定领域问题，形成系统化解决方案。如在2025年《重庆市实施〈中华人民共和国农业技术推广法〉办法》执法检查中，江津区人大常委会组织全区30个镇街人大同步组建执法检查组，通过走村入户收集了238份一线报告，为农业技术推广政策评估提供了丰富的一手资料。在此基础上，江津区人大常委会召开专题询问会，针对农技推广中的重点难点问题开展问答，并通过网络直播引发超10万人次关注，使人大监督具象化。同时，江津区人大还建立了代表建议集中会办工作制度，将涉及农技推广的31件代表建议打包办理，邀请人大代表与相关部门共同调研沟通，有效提升了智库建言的落实效果。这种以问题为导向的参与机制，确保了智库解题紧扣实际需求，提出的对策建议更具操作性。

（四）创新实践：典型案例分析

跨域治理联合调解机制。川渝交界的江津区塘河镇与四川省合江县白鹿镇、石龙镇，因地界相连、群众混居，长期面临跨省纠纷调处难题。2014年，白鹿镇村民黄某在塘河镇购买陈某自建房，因尾款支付产生纠纷，双方多次调解未果。2020年，塘河镇人大在调研中发现这一问题，提出“建立川渝毗邻地区矛盾纠纷联调联处机制”的建议。在江津区人大常委会与泸州市人大常委会协作框架下，两地三镇人大联合推动建立“五个统一”制度（统一机制、队伍、调度、政策、宣传）和“五联措施”（联防、联控、联动、联调、联心）。2020年7月，塘河镇与白鹿镇在袁湾村成立联合调解室，在石龙门村建立“睦园”联调大院；同年8月，两地派出所联合成立警务室。2023年3月，三镇人大正式签署《川渝毗邻镇人大工作合作框架协议》，将联合调解制度化。该机制运行以来成效显著：成功调解婚姻家庭、土地纠纷、农民工工资等跨域纠纷35件，共同处理治安案件85件，联合开展法治宣传40余次。黄某与陈某的购房纠纷在联合调解室与法院协同下得到圆满解决，成为跨域治理的典型案例。这一实践表明，人大智库通过机制创新，能够有效破解行政区划壁垒，推动跨区域治理协同。

“三会解决三事”治理模式。江津区鼎山街道自2021年起探索“三会解决三事”机制，通过界定“家事”（个人事务）、“共事”（社区公共事务）、“公事”（政府管理事务），建立分层解决的议事平台：网格邻里会协商家事、社区评议会议定共事、街道联席会决策公事。这一模式被重庆市委书记袁家军批示肯定，要求总结推广。2024年，江津区人大常委会通过决议推进该模式制度化，要求构建“三事分流、三级平台、三步议事”的基层民主议事规则。以智库研究角度来看，其创新价值在于：一是明确议事边界，通过分类处理提升治理效率；二是创新参与机制，如滨江明珠小区居民通过网格邻里会提出排污管道改造需求，经社区评议会论证后提交街道联席会决策，最终纳入2024年老旧小区改造项目；三是强化过程监督，建立“发现、分析、解决、评价、反馈”闭环机制。这一模式体现了人大智库在基层治理创新中的“经验提炼者”角色：将街道实践上升为理论模型，通过人大决议转化为制度规范，实现“实践－理论－制度”的螺旋式上升。目前该模式已在全区推广，成为践行新时代“枫桥经验”的江津样本。

人大代表进网格机制。江津区人大常委会创新实施“代表入网”工程，将全区各级人大代表嵌入202个基层网格，建立“代表联系网格”制度。每位代表至少联系1个网格，定期开展“进网格”活动，形成“家站点”三级信息互通矩阵。如在几江街道，代表就通过网格走访发现独居老人就餐难问题。区人大代表罗敏在走访西关社区时，辖区居民反映天气太热，到社区食堂就餐出行不便。罗敏代表随即向人大几江街道工委提出建议，街道组织摸排全辖区类似需求，最终由“暖阳橙”志愿服务队为行动不便老人提供送餐服务，解决了共性问题。该机制运行特点是：问题发现层级化（网格收集个性问题－街道研判共性问题）、资源整合多元化（代表提议－人大协调－政府落实－社会参与）、效果评价常态化（群众满意度达97%）。在此制度下，2023年，全区五个街道代表参与治理活动1000多次，参与议事协商500多场，提出建议141件，实现了“小事不出网格、大事不出社区”。

表2：江津区人大智库助推基层治理的典型案例比较

三、地方人大智库建设的挑战、优化路径及发展对策

（一）主要挑战

尽管江津区人大智库建设取得显著成效，但深层次问题依然存在，这些挑战在全国范围内也具有普遍性：

体制机制瓶颈。当前地方人大智库多依附于人大常委会工作机构，缺乏独立性保障和稳定经费支持。如江苏省人大工作理论研究会曾因“种种原因”三届理事会任期结束后未能及时换届，导致研究工作停滞；在运行机制上，研究成果转化缺乏制度通道，江津区“三会解决三事”模式从实践探索到形成决议历时三年，反映出成果转化周期过长的问题；考核激励机制也亟待完善，人大代表参与智库工作多依赖个人自觉，缺乏履职评价和激励措施。

研究能力短板。基层人大普遍面临专业人才不足的问题，江津区部分代表反映“法律政策解读深度不够，调解方案专业性不足”。在研究方法上，定量分析能力薄弱，如“代表进网格”收集的海量民情数据未能建立系统分析模型，制约了问题预警和决策研判精度。研究视野也存在局限性，跨学科、跨领域整合不够，如对数字治理、风险防控等新兴领域研究不足。

功能发挥障碍。当前人大智库功能主要集中于矛盾调处和民生服务，在重大决策咨询、预算审查监督、立法评估等核心领域参与不足。如湖北省建立的立法专家库参与法规起草评估，云南人大财经专家库参与预算审查，这类高层次智库功能在区县级人大尚未充分开发。此外，智库成果转化率不高，2023年江津区收集的1262条群众意见中，转化为代表建议的仅141件，占比11.2%，显示智库从民意到决策的转化通道仍需拓宽。

（二）优化路径

强化制度供给，完善体制机制。要建立健全组织保障体系，推动地方人大智库从“依附型”向“独立型”转变。可借鉴云南省人大经验，由在区市人大代表推动市人大商讨制定《人大智库建设与管理办法》，明确智库的法律地位、组织架构和经费保障；在区县层面，建立“区人大智库中心-镇街研究站－社区观察点”三级组织网络，并配备专职研究人员。

创新成果转化机制。即建立“三清单三转化”制度：重点课题清单（转化为决议决定）、民生需求清单（转化为监督议题）、创新实践清单（转化为制度规范）。江津区可推动将“跨域调解”“三会议事”等成熟经验上升为地方性法规或政府规章，固化智库研究成果。

完善考核激励机制。将智库工作纳入代表履职评价体系，对参与课题研究、决策咨询的代表给予履职加分。设立“人大智库创新奖”，表彰优秀研究成果和应用案例，激发参与积极性。

（三）发展对策

1.深化协同机制，提升研究能力

推进区域智库联盟建设。深化川渝人大协作，共建“成渝地区双城经济圈基层治理智库联盟”。参考北碚区人大与西南大学共建全国首个“地方人大工作理论与实践研究中心”的经验，江津区可与重庆交通大学等高校共建“长江上游社会治理联合研究院”，聚焦跨域治理、城乡融合等主题开展联合研究。

构建多元化人才网络。即建立“四库一体”人才体系：专家库（高校学者、科研人员）、专业代表库（法律、经济、社会领域代表）、实务人才库（基层干部、调解能手）、民情观察员库（网格员、志愿者）。借鉴湖北省人大立法专家库模式，按专业领域分类管理。

加强研究方法创新。引入大数据、人工智能等技术手段，开发“民情数据智能分析平台”，对网格收集信息进行聚类分析和趋势预测。在江津区试点建设“基层治理数字推演系统”，通过模拟推演提升决策科学性。同时，推广“行动研究法”，鼓励研究者在参与治理实践中提炼理论，实现知行合一。

2.拓展功能领域，提升转化效能

前移参与环节，强化决策咨询功能。在人大重大决策前引入智库专项研究，如开展“江津区‘十四五’基层治理规划中期评估”“城乡融合发展中人口结构变化趋势预测”等战略性研究。在预算审查领域，学习云南省人大财经专家库经验，组织专家参与部门预算草案审查，重点评估民生项目资金绩效。

创新服务载体，深化治理参与功能。在现有“代表工作室”基础上，打造“智库+”服务平台：立法联络点（收集法规草案意见）、预算监督站（解读财政预算）、政策宣讲堂（解读重大决策）。如江津区可针对老旧小区改造、社区养老服务等热点问题，组织专家开展“沉浸式调研”，提出系统性解决方案。

构建评估体系，完善反馈机制。建立智库成果“三维评估”模型：政策转化率（建议被采纳情况）、问题解决度（民生诉求回应效果）、社会影响力（公众认知评价）。在江津区试点“代表履职效能指数”，对智库参与治理成效进行量化评估，结果向社会公开，接受公众监督。

表3：地方人大智库建设的优化路径与实施策略

四、结论与展望

本文以社会治理现代化为背景，以重庆市江津区为例，系统探讨了地方人大智库在基层治理创新中的作用机制与实践路径。通过研究我们会发现，地方人大智库通过构建多元协同的组织体系、创新“理论+实践”双轮驱动机制，能够有效发挥民主协商推动者、跨域治理协调者、治理共同体构建者的功能，将人大制度优势转化为治理效能。江津区的创新实践表明：“三会解决三事”模式，通过分层议事机制激活了基层民主活力；跨域联合调解机制，打破了行政区划壁垒；人大代表进网格，实现了治理重心的下沉。这些经验为发展全过程人民民主提供了有益借鉴。未来地方人大智库建设应着力破解三大难题：在体制机制层面，需要建立健全组织保障体系，推动智库从“依附型”向“独立型”转变；在研究能力层面，应深化区域协同和学科融合，提升专业化和科学化水平；在功能发挥层面，需拓展决策咨询领域，强化成果转化效能。特别是要通过数字赋能提升智库的精准研判能力，构建“数据驱动、多方参与、实时响应”的智慧型人大智库。

地方人大智库建设的根本价值在于丰富全过程人民民主的实践形式。正如江津区的实践所启示：只有当代表真正走进网格、群众真正参与议事、智库真正扎根基层，人民当家作主才能落到实处。

由于客观条件和理论知识，研究视野和实际研究水平有限，本文还存在许多不足之处，如内容表达，论证中存在一些不规范之处；行文方面较为粗糙，数据、图表不够详细；建议对策过于理论化，实施方式与实际结合不够等，这些都需要进一步深入研究探讨。未来，笔者希冀能够进一步探讨人大智库在重大风险防范、共同富裕实现、数字治理转型等新领域的创新路径，为推进基层治理现代化提供更加丰富的理论支撑和实践方案。

参考文献

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