全过程人民民主视域下深化人大推进票决民生实事的思考
——以重庆市江津区城乡供水一体化建设为例
胡越
内容摘要：全过程人民民主是中国特色社会主义民主政治的核心理念，强调民主的全链条、全方位、全覆盖。本文以重庆市江津区城乡供水一体化建设为例，结合人大代表票决制的实践逻辑，分析该制度如何将群众需求转化为政策行动，推动“民生所盼”与“施政所向”的深度融合。通过梳理江津区票决制的全链条机制、资金保障及项目实施效果，总结其在基层民主实践中的创新价值与经验启示，为深化全过程人民民主提供地方实践参考。
关键词：全过程人民民主；人大代表票决制；江津区；城乡供水一体化
全过程人民民主是党的二十大报告中明确提出的重大理念，其核心在于“人民当家作主”的制度化、规范化、程序化。人大代表票决制作为全过程人民民主在基层的重要实践形式，通过“党委领导、群众提议、代表票决、政府办理、人大监督、社会参与”的闭环机制，将民生实事项目的决策权、监督权交给人大代表和人民群众，有效解决了传统民生工程“政府定、群众看”的被动局面。
自2018年以来，重庆市江津区人大常委会深入贯彻落实习近平总书记关于全过程人民民主的重要论述，坚持民生导向、先行先试、守正创新，在全区25个镇、5个街道探索实施民生实事项目人大代表票决制工作，并逐步向区级层面拓展延伸。依托全区522个人大代表“家、站、点”，累计2.82万余人次人大代表深入一线，民主票决实施民生实事项目477件，投入财政专项资金4.63亿元，带动其他政府投入和社会投资5.33亿元，惠及群众100余万人次，切实解决了一批民生难题，形成了“项目征集、初定、审议、票决、实施、监督、评估”的全链条机制。本文以重庆市江津区城乡供水一体化为切入点，探讨票决制在全过程人民民主中的实践逻辑与深化路径，不断增强建设人民当家作主市域实践的政治担当。
一、全过程人民民主与人大代表票决制的内在逻辑
全过程人民民主强调“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的有机统一，而人大代表票决制正是这一理念在基层治理中的具体落地。
（一）人民主体性的制度彰显
传统民生实事项目多由政府单方面确定，存在“政府想办的”与“群众需要的”不一致的问题。票决制通过人大代表全程参与项目征集、审议、监督和评价，将“为民作主”转化为“由民作主”，体现了人民主权原则，确保项目紧扣群众急难愁盼。重庆市江津区依托522个代表“家站点”，实现民意征集覆盖率超90%，体现“由民作主”的核心要义。
（二）全链条民主的实践创新
票决制依托民主管理构建了多方协同的推进机制，覆盖项目征集、初定、审议、票决、实施、监督、评估全周期，形成民主闭环。项目票决后，政府需依法领单，人大则通过监督、评估等环节全程跟进，形成“党委领导、人大主导、政府主责、群众参与”的治理格局。重庆市江津区以差额票决的方式，让城乡供水项目以92.3%的得票率入选，体现了民主决策的竞争性与科学性。
（三）法治化与规范化的制度保障
2022年修订的《地方组织法》明确人大讨论决定“重大事项和项目”的法定权限，为票决制提供法律依据。重庆市江津区将城乡水质提升、管网改造等纳入票决项目，并通过专题询问、满意度测评等监督手段，保障了项目落地的透明度与实效性，这一机制直接呼应了全过程人民民主中“结果监督”的要求。
二、重庆市江津区城乡供水一体化票决制实践路径
（一）背景与问题
城乡供水一体化是破解城乡“二元结构”矛盾、实现共同富裕的标志性工程。重庆市江津区有各类水厂125座，其中城市水厂3座、镇级水厂23座、村级水厂96座、工业园区水厂2座、其他自备水厂1座。受渝西水资源配置工程限制，江津区供水水量不足尤其是夏季高温期间缺水严重，水质不稳定等供水问题一直难以解决。2019年5月，重庆市江津区政府与重庆市水务集团签订了《城乡供水合作及资产转让协议》，确定市水务集团江津自来水公司作为合作和实施主体，逐步整合全区城乡供水资源。但由于整合收购要求较严，加之全区村镇水厂运营效益不佳、后续改造更新投入费用较大，市水务集团对江津区城乡供水投入不足等诸多原因，全区城乡供水一体化工作推进缓慢。
（二）具体实践
民意征集，多元渠道激活参与。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”广泛听取广大人民群众的意见建议，这是党的群众路线在人大工作中的具体体现，也是全过程人民民主的题中应有之义。从2018年开始，重庆市江津区人大常委会积极探索实施在党委领导下人大、政府双向发力、高效互通的民生实事项目征集机制，通过电视微信、网络投票、政务热线等多种途径发布民生实事项目征集公告，依托代表之家（站、点），把征集民生实事项目融入“主任接待日”“人大代表活动日”等活动中，采取问卷、座谈、走访等形式广泛征求群众意见，切实将群众期盼、社会关注的项目纳入候选范围。政府对征集到的项目进行逐项筛选、论证，按照“尽力而为、量力而行”的基本原则，综合考量“群众需求最迫切、社会效益较突出、现实条件能允许”等重点因素，拟定审议票决候选项目，确保项目体现民意、科学可行，充分保障群众知情权、参与权、表达权，夯实人大工作的民意基础。2022年，重庆市江津区人大常委会在调研中了解到人大代表和人民群众对城乡供水一体化问题关注度较高，基层反映较为强烈。为及时回应广大人民群众关切，区人大常委会将城乡供水一体化纳入候选民生实事项目，提交大会审议票决。
代表票决，科学筛选与规范程序。习近平总书记强调，民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。重庆市江津区每年在召开人代会之前，政府部门都要将民生实事候选项目清单等资料提交人大主席团集中审议，并组织代表开展实地考察调研。会议期间，政府就提请的项目名称、实施计划、保障措施等向全体代表作情况说明。人大代表从项目的必要性、可行性、群众需求迫切性等方面进行充分审议。政府根据审议意见对有关内容进行修改完善，再按照大会通过的票决办法，在全体会议上组织代表以无记名投票和差额投票的方式进行表决，确保项目选择的民主性与科学性。确定正式实施项目，并以微信公众号、政务公开栏等方式向社会公开。2023年1月，重庆市江津区十八届人大三次会议对12件候选民生实事进行无记名差额票决，城乡供水一体化以92.3%得票率高票入选，成为当年“一号工程”。
政府办理，专项资金与社会资源整合保障。重庆市江津区每年设立1500万元专项资金（全区30个镇街，每个镇街50万元）用于民生实事项目，并通过撬动社会资本、企业投资等方式，带动5000万元以上资金投入。城乡供水一体化项目被票决为民生实事后，重庆市江津区政府成立城乡供水资源整合工作领导小组和供水专班，不等不靠、主动作为，在督促市水务集团继续履约的基础上，明确整合主体、强化政策配套、严格执法监管、落实工作责任，组建市场化运营公司负责除市水务集团供水区域外的水资源配置运营，并通过自投一部分、相关部门争取一部分、区级财政补贴一部分的方式，率先整合群众反映强烈、缺水严重、水质较差、水源难以保障的镇、村聚居点供水工程，同时吸引涉水企业、社会资本参与，形成“政府主导、多元参与”的资金保障模式，努力实现城乡供水同标准、同质量、同服务，实现供水县域统管。
监督闭环，从“事后问责”到“过程控制”。实行全过程全要素监督，是人大监督的重要方法。城乡供水一体化项目实施后，重庆市江津区人大成立8个代表监督小组，对应8个水厂建设片区，实行“一月一通报、一季一评议”。聘请第三方水质检测机构、造价审计单位同步跟踪，确保工程质量和资金安全。2023年9月，重庆市江津区人大常委会组织受益群众与代表开展专题询问并现场测评。结果显示，供水入户率由68%提升至96%，水质综合合格率由87%上升至99.2%，群众满意度达97.1%，测评结果当场宣布并向社会公开。
三、实践效果与经验启示
（一）取得的成效
群众需求精准回应，项目认可度显著提升。民有所呼，我有所应。通过票决制，城乡供水一体化项目的选择直接回应了群众对“饮水安全、供水稳定”的核心诉求。重庆市江津区实施的城乡供水一体化项目惠及100余万人次，逐步解决了长期存在的水质差、供应不稳定问题，群众从“被动接受”转向“主动参与”，项目完成后满意度普遍较高，成为民心工程。
资金撬动效应显著，资源整合能力增强。重庆市江津区每年1500万元专项资金不仅保障了民生实事的基础投入，还通过政策引导、社会参与等方式，带动超过5000万元的社会资金投入。城乡供水一体化项目涉及跨区域管网建设、水厂改造等，资金需求较大，而票决制的专项资金机制为项目提供了稳定的财政支持，同时吸引社会资本投资，形成“政府主导、社会协同”的资金合力。
制度闭环运行，推动民主治理常态化。重庆市江津区已实现区、镇街两级票决制全覆盖，并形成项目征集、初定、审议、票决、实施、监督、评估的完整链条。城乡供水一体化项目在这一链条中，从需求提出到资金落实，从建设推进到成效反馈，均受到制度约束与保障，避免了“重决策轻执行”的问题。
（二）经验启示
重庆市江津区通过人大代表票决制，将全过程人民民主的理念转化为基层治理实践，为城乡供水一体化等民生项目提供了制度保障与实践路径。其“党委领导、群众提议、代表票决、政府办理、人大监督、社会参与”的闭环机制，不仅提升了项目的选择精准度与实施效率，更增强了群众的参与感与获得感。
建立制度予以保障。中共重庆市江津区委高度重视民生工作，切实加强对民生实事票决工作的领导，召开人大工作会议并印发《关于加强和改进新时代人大工作的实施意见》，明确提出“支持镇街人大深化自选民生实事代表票决工作，健全完善相关制度，安排财政资金予以保障”。2018年，重庆市江津区人大常委会召开全区镇街人大工作座谈会，明确要求各镇人大将民生实事票决工作纳入镇人代会议程，认真组织代表对民生实事项目进行票决，依法用好财政预算的1500万资金，并对民生实事票决项目实施情况进行跟踪督促。2020年，重庆市江津区人大常委会制定了《重庆市江津区人大常委会关于开展街道自选民生实事项目票选工作的指导意见》《重庆市江津区人大常委会关于开展镇人大自选民生实事项目票决制的指导意见》，为顺利高效推行民生实事项目人大代表票决制提供了牢固稳定的制度保障。2024年，重庆市人大制定出台《关于深入实施区县乡镇年度民生实事项目人大代表票决制的指导意见》后，民生实事项目票决工作更加规范有效。
精心谋划筛选项目。重庆市江津区政府采取多种形式面向各部门、镇街、人大代表、广大群众等公开征集次年民生实事意见建议，充分考虑全区民生需求确定。按照“尽力而为、量力而行”“当年实施、当年完成”等原则，对收集到的民生实事意见建议进行论证、筛选，围绕群众关心的交通出行、人居环境、便民服务等多个方面的具体需求，把资金来源有保障、实施条件成熟的事项优先纳入民生项目。同时，按照讨论决定重大事项制度、政府重大决策出台前向人大报告的要求，年初，重庆市江津区政府将收集整理拟纳入当年实施的重点民生实事建议方案向区人大常委会进行报告。各镇街则始终坚持党的领导、人民当家作主、依法组织实施有机统一，在镇人代会召开之前，形成候选项目建议方案，经镇党委研究审定，按程序经镇人大主席团审议通过后，提交镇人民代表大会进行差额票决。票决确定的民生实事项目，由大会主席团在镇人民代表大会上现场宣布，并依法向社会公布，及时报区人大常委会和区发展改革委备案。
积极有效推进实施。重庆市江津区政府加强统筹协调，建立健全上下联动、合力推进的工作机制。区级各责任部门切实增强抓好民生工作的责任感、紧迫感和使命感，将民生实事项目按照项目化、清单化，建立推进制度，强化联动协调，保障民生实事有序推进。定期开展专项督查，强化各项重点民生实事动态跟踪，全面掌握推进情况、存在的困难，及时报区委、区政府研究解决有关具体问题，确保民生实事顺利推进。各镇街通过人大代表（议事代表）票决镇街自选民生实事的方式，及时明确责任分工，制定具体工作方案，确定时间表，确保按时完成。
全过程参与监督。重庆市江津区人大常委会为实现民生实事项目人大监督从“事后跟踪”到“全程参与”闭环，全力推动项目落地见效、“不走样”“不变形”，将项目实施情况列入区、镇街两级人大年度监督计划，健全“年初选项目、年中问进度、年底问效果”的全过程监督机制。区人大常委会预算工委加强预算执行情况监督，重点推动1500万元财政预算专项资金落实；代表工委严格落实票决工作程序，动员和组织代表依法履职；财经委加强项目日常监督，坚持“一月一通报、一季一督查、半年一报告”，及时跟踪项目进展和资金使用情况，确保民生实事项目顺利推进。坚持把“群众是否满意”作为评估项目成效的第一标准，探索建立人代会（议事代表会）满意度测评制度，推动实现百姓“民意”通过政府担当履职、人大有效监督真正转化成为群众“满意”。
但是，在城乡供水一体化等复杂民生项目的推进中还存在不少问题需引起重视。个别项目确定的精准性还需提升。民生实事项目涵盖就医、就学、交通出行、生产生活等方方面面，事关群众的切身利益，但项目在时间节点安排上还存在论证不够充分的现象；有的镇街候选项目具体内容不全，信息量偏少，缺少投资概算、实施主体等主要信息，不便于代表票决。个别民生实事与民生关联度高、普惠性强，但项目体量大，在财政资金投入压力较大的情况下，项目落地效果欠佳。受限于人大代表结构和专业素质，加之民生实事工程投资大、周期长，从项目筹划、项目建设到项目完成，涉及的内容和范围较广，离精准有效监督还有差距。同时现有监督的形式多以听取部门负责人汇报，视察调研为主，形式比较单一，如遇项目实施不力，人大尚没有强有力的监督约束措施等。
四、进一步深化民生实事票决制的思考与建议
（一）科学谋划民生实事项目。在民生实事项目的确定上，要继续坚持“尽力而为、量力而行”的原则，严格进行筛选，不要局限于具体数量。要进一步完善项目决策机制，每一个实事项目都要深入调研，广泛论证，充分考虑规划、征地拆迁、招投标等因素影响，力争把方案做得详细一些。要与政府财力匹配，防止把财力不足、要素不全的项目定为民生实事项目。政府对候选项目的实施计划、如何发挥作用等，要向人大代表进行较为详细的说明，让代表在票决和监督项目时有所参照，这样使立项更科学。要严格规范各个环节的流程要求，确保程序合法。要完善民意吸纳机制，拓展收集渠道，加强对征集到的民意进行甄别，做好整合归并，让民意真正成为代表决策的正当性基础和重要来源。
（二）强化民生实事要素保障。要建立稳定的民生实事项目资金投入机制，统筹谋划、合理安排，将民生实事项目所需资金纳入本级年度财政预算，优先保障民生支出，不断优化支出结构，并多渠道筹集资金，尽量减少建设资金配套压力，为民生实事工程项目实施提供有力支撑。发改、财政、交通、住建、规划自然资源等相关部门和镇街，应建立实施民生实事项目工作联系协调机制，完善民生实事项目立项、选址、环评、勘察设计以及监理、施工招标、建设许可等现场办公和一站式服务工作机制，加强对项目前期工作的保障。要加大用地保障力度，优先保障重点民生实事项目用地需求，严格按规定、按程序做好民生工程供地工作。四是要加大水电气等资源要素保障力度，强化调度，优先保障重点民生实事项目水电气等需求。
（三）深化人大监督效能。建立票决制结果运用机制，代表满意度测评后，满意度测评结果要运用到部门考核中，进一步强化票决的刚性约束，确保民生实事代表票决制能稳步发展。要持续提升数字人大建设票决民生实事子跑道实战实效，增强监督的计划性和系统性。坚持将民生实事监督纳入人大常委会每年的常规议题，探索引进第三方评估对项目的实施进度、工程质量、社会效果进行监督，确保民生实事件件有着落。建立健全追踪问效机制，对于推进困难、执行不力的项目要求责任单位限时整改，若整改结果未达到要求，可以通过采取询问和质询，满意度测评，特定问题调查等方式进行监督。按照民生实事项目的内涵，有针对性地开展代表履职培训，进一步提高代表在全过程参与民生实事项目论证筛选、票决（选）过程中的调查研究、审议询问等监督能力。
五、结语
人民当家作主不是一个抽象的概念，而是真正体现在制度安排和工作实践中。重庆市江津区通过人大代表票决制，将全过程人民民主的理念转化为基层治理实践，为城乡供水一体化等民生项目提供了制度保障与实践路径。其“党委领导、群众提议、代表票决、政府办理、人大监督、社会参与”的闭环机制，不仅提升了项目的选择精准度与实施效率，更增强了群众的参与感与获得感。未来，需进一步强化代表专业能力、扩大群众参与、深化数字赋能、完善长效机制，推动票决制从“解决一个问题”向“系统治理一片”升级，为全过程人民民主的基层实践提供更多“重庆经验”和市域标志性成果。
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