切实推进发展全过程人民民主的若干举措
——改进乡镇人大调查研究推进民主实践的探讨
唐灵梦
内容摘要：调查研究是谋事之基、成事之道，是做好各项工作的基本功。乡镇人大和代表应把调查研究作为推动工作的有效方法和必备能力并熟练掌握运用，深入基层，深入群众，了解人民群众最真实的需求和想法，将其作为人民群众表达利益诉求、参与基层治理的重要渠道，推进全过程人民民主真正落到实处。
本文基于乡镇人大工作实际，力求通过改进乡镇人大调查研究方法，提高人大实际工作质效，从而切实有效推进全过程人民民主。
文章共由五个部分组成，第一部分介绍调查研究在推动发展全过程人民民主中的作用；第二部分探讨乡镇人大调查研究在发展全过程人民民主中存在的问题；第三部分探讨分析问题成因；第四部分改进乡镇人大调查研究的对策思考；第五部分结语。
关键词：全过程人民民主；乡镇人大；调查研究
调查研究是开展一切工作的基础，也是法律赋予人大的一项重要工作职责，更是坚持和发展全过程人民民主的关键举措。乡镇人大作为最基层的地方国家权力机关，只有不断改进调查研究，才能更好地代表人民意志、更好地表达人民意愿、更好地实现人民利益、更好地推动发展全过程人民民主。本文笔者立足乡镇人大工作实际，结合自身思考，拟从乡镇人大调查研究存在的不足之处深入分析，进而总结提炼出改进调查研究工作的对策措施，探讨如何更好发展全过程人民民主。本文所说的乡镇人大调查研究包括人大代表的调查研究和人大机构的调查研究。
一、调查研究在推动发展全过程人民民主中的重要作用
习近平总书记强调指出，调查研究是谋事之基、成事之道，没有调查就没有发言权，没有调查就没有决策权；正确的决策离不开调查研究，正确的贯彻落实同样也离不开调查研究；调查研究是获得真知灼见的源头活水，是做好工作的基本功；要在全党大兴调查研究之风。这些重要指示，深刻阐明了调查研究的极端重要性，为全党大兴调查研究、做好各项工作提供了根本遵循。因此，乡镇人大要把调查研究作为一项经常性基础性工作，开展形式多样内容丰富的基层民主实践活动，努力在做深做实做细上下功夫，形成注重调研、贴近群众、求真务实、真抓实干的良好氛围，才能充分发挥自身职能作用，作出科学化、民主化的决策，有力推动全过程人民民主的发展。
（一）调查研究是人大发挥职能作用的必须环节。“耳闻之不如目见之，目见之不如足践之。”人大要有效履行监督政府工作的职责，就只有扑下身子开展调查研究，才能把握工作和决策的主动权，做到底数清、情况明，知情才能合一，不为虚情假象所迷惑、所左右，作出的决策才能代表广大人民的根本利益，实现维护社会公平正义、加强民主法制建设的工作目标，才能正确处理新时代出现的日趋复杂的新事物新情况新问题。从这个意义上讲，调查研究是人大工作的生命线，如果人大没有搞好调查研究，开展的监督就做不实，发展全过程人民民主就会成为一句空话。
（二）调查研究是代表密切联系群众的桥梁纽带。调查研究就像一座桥梁，连着行动与真知，连着信息与决策，连着党心与民心。乡镇人大代表由选民直接选出，为人民群众的民主权利保驾护航。代表开展调查研究的过程，其实质就是倾听群众呼声、了解群众意愿、收集群众建议、密切联系群众的过程。通过调查研究，才能了解党的政策和国家法律的执行情况，才能找到解决问题的思路和对策，才能更好地研究解决群众的切身利益问题，增进代表与人民群众的感情，从而推进全过程人民民主的发展。
（三）调查研究是人大改进工作作风的有力措施。依法依规依程序办事是对人大工作最基本的要求。但实际工作中，偶尔也会存在重形式、轻内容，重程序、轻效果的情况：如乡镇每年人代会都会结合工作实际作出相应的专项决议，但多数只是满足于依法依规走完程序而已，对决议执行的实际效果如何关注得不够；对民生实事项目在人代会上票决出来后真正做到闭环全程监督跟踪问效的不多；忽视调研效果，只是听一听、转一转、看一看，蜻蜓点水、走马观花。因此，只有改进调查研究，经常深入群众开展民主实践活动，才能有效增强人大履职效果，弘扬优良作风，真正听见群众声音，了解实际问题，促进代表深入践行全过程人民民主。
正是基于调查研究在人大履职中的重要地位，国家法律将调查研究确定为人大的履职方式。监督法赋予了人大采取组织特定问题调查、听取专项工作报告等调查研究手段的权利，代表法则规定代表要将集中视察、专题调研等作为履职措施。把调查研究上升为履职措施和监督手段，体现了对人大调查研究工作的高度重视和法律保障。
二、乡镇人大调查研究在发展全过程人民民主中的问题
随着新时代人大工作的不断发展、代表家站的迭代升级、数字人大的推广应用、代表素质的逐渐提高，调查研究在人大工作中已逐步进入经常化、制度化、规范化轨道，但在发展全过程人民民主的实践中，仍存在需要改进的方面：
（一）调研方向没有结合群众呼声“产生共鸣”。如何确保人大调查研究精准聚焦问题、提升工作成效？一个非常重要的方法就是要“问需于民”。习近平总书记指出：要拜人民为师、向人民学习，放下架子、扑下身子，接地气、通下情，深入开展调查研究，解剖麻雀，发现典型，真正把群众面临的问题发现出来，把群众的意见反映上来，把群众创造的经验总结出来。但在实际工作中，有些乡镇人大在确定调研主题时没有充分重视人大代表在人代会上反映较集中的意见建议，也没有采取多种形式广泛收集选民关心关注的热点难点问题、对人民群众来信来访反映集中的问题没有高度重视，而是在办公室脱离实际的确定调研主题，调研结果必然与群众的期望相去甚远，没有让群众“产生共鸣”，容易导致在群众关切的民生热点问题上出现调研方向不够精准、调研重点不够突出群众需求等问题。
（二）调研过程没有贴近群众感受“沉浸体验”。如何确保人大调查研究对标求真务实、掌握真实问题？一个非常重要的方法就是要“实事求是”。习近平总书记指出：要防止为调研而调研，防止搞“出发一车子、开会一屋子、发言念稿子式”的调研，防止扎堆调研，“作秀式”的调研。但在实际工作中，个别乡镇人大在调查研究过程中没有充分发挥人大代表的主观能动性，而是采取“集中”式调研活动，浅尝辄止、浮光掠影，认为听听汇报、看看现场、开开座谈会就足够了。很多乡镇人大代表自认为对农村工作非常熟悉、对农民的想法很了解，在调研时没有与群众“亲密接触”，较少收集群众的真实想法。在安排调研时，多是定点检查，很少随机抽查；多是明查，很少暗访；多是面上调研，很少蹲点调研；陪同人员多，接触群众少。在选择调研样本时，多选条件好的，少选条件差的；多数是事先打招呼准备好后“被调研”，很少有随机选择不作预先安排的“自行点菜”；多到工作突出的地方轮番调研，少到矛盾集中多、群众意见大的地方；多到交通方便的地方，少到偏远落后的地方。因调研方式的选择性导致调研结果的代表性、社会性、广泛性不足，真实情况很难全面掌握，意见建议也缺乏说服力。
（三）调研成果没有解决群众需求“涛声依旧”。如何确保人大调查研究取得理想成果、更能满足群众需求？一个非常重要的方法就是要“坚持不懈”。习近平总书记指出：调查研究要注重实效，使调研的过程成为加深对党的创新理论领悟的过程，成为同人民群众保持血肉联系的过程，成为推动事业发展的过程。但在实际工作中，尽管乡镇人大每年在执法检查、专题询问、专项评议和“代表活动日”等工作中都要开展调研，还形成了“有理有据”“主次分明”的调研报告，可是距离解决群众需求往往就差“最后一公里”。久而久之，对调研成果转化就不抱什么希望，存在应付思维，说起来重要，做起来次要，忙起来不要，没有深入思考分析调研成果重点“转什么”“怎么转”“怎么转好”，没有具体的方法路径，无力转化，需要解决的问题仍然“涛声依旧”。对人大调研议题的跟踪督导乏力，调研报告交完就结束工作，缺乏后续跟进监督，或监督乏力无效，导致调研成果付诸东流，调查研究就没有真正做到调出实情、研出实策、办成实事，也没有达到以调查研究的丰硕成果回馈人民群众殷殷期盼的目标。
三、问题成因分析
（一）认识的原因：乡镇人大干部和代表大部分来自农村，或对上级的一些政策只有执行的权力、或对农村的很多现象已经司空见惯、或由于自身能力水平有限，导致他们在调查研究中不敢履职、不想履职、不会履职，缺乏调研的积极性，也无法在调研中秉持全过程人民民主理念。一是不敢履职。乡镇人大代表认为无法直接解决问题，如果与群众接触过多，就会听到群众对医保缴费、惠民政策、征地补偿等政策发泄不满情绪而出现的“骂声”，于是在调研时放不开手脚，不敢去履职。二是不想履职。乡镇人大代表认为对农村的一切都非常熟悉了，认为农村没有多少调研价值，缺乏履职的主动性和创造性。因此，在意识层面上，就表现为不想履职、敷衍应付。三是不会履职。乡镇人大干部和人大代表认为农村工作不需要高深的理论知识，知识储备和工作能力与合格的人大代表还有差距，开展调研时不能很好地与群众沟通和交流，也就无法发挥人民群众主动性。
（二）平台的原因：人大开展调查研究，就是要通过人大代表与人民群众面对面的互动交流，与基层干部交心交朋友来了解基层真实情况。因此，充分利用好发挥好“家站点”的平台作用就显得尤为重要。目前，代表“家站点”建设已基本覆盖到位并不断迭代升级，基本实现“一舱”集成、“两码”赋能、丰富应用场景，可以让代表在更大范围、更广视野、更深触角履职，但“家站点”的作用发挥仍然不到位。从组织管理方面看，多数“家站点”除了每月接访选民群众外，多数时候是个摆设；从代表方面看，代表关注参加人代会比回“家”进“站”进“点”更重视、个别代表把握不准相关法律政策，害怕群众提出不能回答的问题和诉求、对代表因为没有强有力的约束机制和考核机制，回“家”进“站”接待群众的自觉性差，认为当不当代表无所谓，直接影响了“家站”作用的充分发挥；从选民方面看，他们对“家站点”的功能认知不到位，之所以到“家站点”也是因为多数代表是干部而不是他们是代表，把“家站点”当成了第二信访接待室；人大在征求民生实事项目征求意见、开展专项监督工作等也较少利用“家站点”平台与群众坐下来“聊聊家常”“说说心里话”，因此没有把基层情况问深、问细，也没有把群众心理吃准、吃透。
（三）保障的原因：虽然相关法律法规对人大开展调查研究有明确规定，但没有相应的法律惩戒措施；乡镇人大也没有完善的人大代表密切联系群众的管理、监督和考核机制；由于各级财力有限，对代表平时在“家站点”接访、深入群众开展调查研究、参加专项监督检查等履职活动中，政府无法按照相关规定落实误工补助。
四、改进乡镇人大调查研究的对策思考
加强和改进乡镇人大调研工作，是人大深入贯彻落实党中央“在全党大兴调查研究之风”的内在要求和实现途径。本文拟从以下三个方面提出改进措施，就高质高效推动乡镇人大调查研究进行探讨。
（一）从“群众呼声”出发，让群众“出题”
确定好主题是做好调研工作的基础。习近平总书记曾用非常生动的比喻来说明调研选题的重要性：调研选题就像搞科研，选题选好了就向成功走出了一半。乡镇人大确定调研主题必须从“群众呼声”出发，变“闭门选题”为“开门纳谏”，让群众“出题”。
1.精准确定调研主题。乡镇人大要紧扣上级决策部署，将党委中心工作、人代会上人大代表反映较集中的建议意见、人民群众广泛关心关注的热点难点问题、人民来信来访集中反映的问题结合起来，精准确定调研主题，做到民有所呼，我有所应。
2.精准掌握群众需求。人大在年初确定调研题目时，要通过召开院坝会、选民代表会、面向社会公开征集、组织代表调查、人民群众来信来访等渠道和形式，广泛征求人大代表和广大群众的意见。既发挥好“家站点”线下代表履职阵地的作用，充分听取代表和群众意见，也善于运用“代表码”“场所码”、网络问卷等方式，拓宽调查资料的覆盖面，获取更全面、更真实的“第一手资料”。紧紧围绕人民群众关心关注的热点难点问题来深入开展调查研究，推动解决人民群众的操心事、烦心事、揪心事。
3.精准开展调查研究。人大要根据确定好的主题和题目，有针对性地开展好调研培训，强调调研的重点、方向、主题，带着问题去调研，做到调研内容心中有数，确保调研方向有的放矢，确保调研取得实效。
（二）从“群众需求”出发，让代表“解题”
1.转变角色，从“局外人”变为“当事人”。习近平总书记强调，领导干部进行调查研究，要放下架子、扑下身子，深入田间地头和厂矿车间，同群众一起讨论问题，倾听他们的呼声，体察他们的情绪，感受他们的疾苦，总结他们的经验，吸取他们的智慧。习近平总书记的重要论述，其实质就是要求人大要站在群众的角度，深度参与到群众生产生活中去开展调研，从群众生产生活的“局外人”，变为群众生产生活的“当事人”。
（1）解放思想，大胆履职。乡镇人大要将学习贯彻党的二十大、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想以及中央人大工作会议精神与中央大兴调查研究工作结合起来，加强对人大干部和人大代表的培训教育，树立正确的履职观，切实转变调研工作作风，以更高的政治站位、更强的责任担当、更实的工作举措，从思想上解决不敢履职、不想履职、不会履职的问题。
（2）掌握方法，提高效能。乡镇人大干部和代表要掌握好运用好“接地气”的体验式调研，放下架子，把自己当成普通群众，到田间地头、进农户家中，置身于群众之中，拉家常、话冷暖，去经历群众的“切肤之痛”，体验群众的真实生活、倾听群众的真实声音、感受群众的真实想法，通过“走进去”再将问题“带出来”，增强为民履职、为民解忧的紧迫感、责任感，做到“身入”且“心至”。
（3）找准根源、解决问题。要对发现的群众的困难问题以抽丝剥茧、刨根溯源的精神去认真梳理、分析，找准困难和问题产生的根源，制定针对性的措施和办法把群众的困难和问题解决好，兑现“人民选我当代表、我当代表为人民”的庄严承诺。
2.转变对象，从侧重“领导干部”到侧重“人民群众”。习近平总书记指出，下去调研，要去一些困难多的地方、问题多的地方，调研不是光看好的。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，问题是时代的声音，问题是工作的靶向。
（1）精准选择调研对象。调查研究如果选择那些事先“预演”过的线路、抑或精挑细选出来的“点赞式”对象，那只能是中看不中用，发现不了真问题，更解决不了真问题。只有校准调研对象准星，选择到群众意见多、困难突出、情况复杂、矛盾尖锐的地方去，才能有效发挥调查研究的作用，准确掌握客观实际，把握客观规律，更好更广地将调研成果应用到实际中去。
（2）以“民”为主，注重调研对象的有机结合。听取领导干部汇报虽然是人大取得材料的常用方法和必要措施，但是，人大在重大事项的决定和行使监督职权方面开展的调研，更需要广泛深入听取和收集群众意见，要通过召开座谈会、扫码收集等线上线下结合的办法了解群众的真实意愿和存在的真实问题，才能掌握最基层、最基础的第一手资料。
（3）多与调研对象沟通交流。在调研前，要把调研的主题、意义、方式向调研对象沟通交流，取得他们的认可，从而理解、支持、配合调查研究，让他们敢讲问题、多讲问题、讲真问题，达到调研的目的。
3.转变思想，变“牵头组织”为“服务保障”。乡镇人大要更好推动全过程人民民主，更好发挥密切联系人民群众、积极反映人民群众意见的代表机关的作用，必须将以往调查研究中“牵头组织者”的角色转变为“服务保障者”角色，才能最大限度发挥激励、服务、保障作用，激发人大代表在调研中的主观能动性。
（1）迭代完善代表家站点，充分发挥人大代表履职平台作用。以《江津区人大代表之家（站、点）迭代完善三年（2025—2027）行动方案》为指导，按照“基本配置规范化、年度计划定量化、活动形式多样化、问题处理清单化、日常管理智能化、品牌打造特色化”的“六化”标准，推动设在镇街人大代表之家迭代完善，完成数字化场景部署，线上线下并行，实现统一调度；对现有的代表联络站规范名称、拓展功能、数字赋能、融合运行，将代表联络站打造成为“全过程人民民主贯通在基层、落实在基层”的主阵地；对代表民情联络点从严布局、合理延伸，努力把“家站点”建设成代表履职的“民意窗、连心桥、监督岗”，更好彰显人民代表大会制度优势。
（2）深化推广“代表有约”全过程人民民主基层实践活动。以码上“随时约”、站点“定时约”、家站“点单约”为实践形式，以约访、约商、约见、约评为实践内容，深入开展“代表有约”基层实践活动，监督解决群众急难愁盼问题。
（3）拓展代表履职的广度和深度，持续深入开展“人大代表活动日”活动。在每年4月3日即《代表法》颁布之日，继续坚持深入开展江津区率先在全重庆市组织的每年一个专题，为期一个月的市、区、镇全体人大代表参与的“人大代表活动日”活动，组织人大代表深入基层、深入选区，通过联系选民、走访慰问、视察调研、宣讲政策法规等形式开展集中活动，要通过开展“人大代表活动日”活动，让全体人大代表牢固树立群众工作无小事和“人民至上”的观念，贴近群众、依靠群众、了解群众，有效破解发展难题，办成一批民生实事，把全过程人民民主重大理念贯穿于代表活动中，提升代表为民服务本领。
（三）从“群众满意”出发，让成果“结题”
调查研究的出发点和落脚点都是为了解决实际问题，如果调查研究不深入，调研成果没有得到转化，那就只能是“纸上画藤不结瓜，芦花虽白难纺纱。”因此，人大调研必须大力发扬求真务实的工作作风，既要注重调查研究的“上半场”，更要注重成果转化的“下半场”，由人民群众的实践来检验调研成果。
1.注重成果转化“下半场”。乡镇人大调查研究只有注重成果转化“下半场”， 将调研成果充分运用好，调查研究才有生命力、战斗力、执行力。因此，调研结束后，要系统化整理调查研究得来的大量零碎的材料，形成内容扎实饱满、思路清晰分明、举措操作性强的高质量调研报告，并将调研成果转化为人大的决议、决定、审议意见，在更高层次和更广范围发挥调研成果的作用，才能解决好群众的急难愁盼问题，回应群众关切。
2.注重“问题清单”“履职化”。乡镇人大应将调研成果转化作为人大代表履职的具体措施，把调研中收集到的群众意见、建议和问题逐一梳理，并形成问题清单，明确解决办法、反馈时限、责任部门、责任人，推动调研成果取得实际成效，不断提高人大工作的质量和水平，把党的二十大精神落到实处。
3.注重跟踪问效常态化。调查研究，贵在坚持、难在坚持。乡镇人大要始终把调查研究作为提高履职能力、推动工作落实的重要途径和方法，以群众满不满意作为检验工作的重要标准，坚持眼睛向下、脚步向下，下恒心、用真劲，多走多看、亲力亲为，使调查研究成果转化跟踪问效成为习惯、成为常态。只有这样，才能不断增进与群众的感情，增长智慧和才干，提高工作效率和水平。
五、结语
全过程人民民主是一种能够解决“人民需要解决的问题”的高质量民主，但发展全过程人民民主理念在基层实践过程中，还存在一些亟待完善和解决的问题。本文希望通过分析解决乡镇人大调查研究工作中的问题，改进工作方法，最终实现更好地推进发展全过程人民民主的目标任务。
当然，由于作者受本身工作环境和能力水平的限制，对人大制度理论的系统学习不够深入，导致文章探讨的内容还有很多需要完善的地方。作者将继续深入探讨全过程人民民主基层实践，充分发挥人民群众积极性、主动性、创造性，凝聚各方面智慧和力量，把制度优势更好转化为治理效能。