“人大代表进网格，代表履职促治理”
——全过程人民民主视域下人大代表参与基层治理路径研究
刁胤钧
内容摘要：基层治理是国家治理的基石，人大代表作为践行全过程人民民主的重要主体，在基层治理中发挥着关键作用。本文以重庆市江津区人大圣泉街道工委为案例，采用理论分析与实证研究相结合的方法，深入探讨人大代表参与基层治理的路径。研究发现，江津区通过构建“1+4+N”三级履职网络、建立街道议事代表会议制度、推行“代表下沉网格”等创新实践，形成了具有地方特色的基层治理模式。与重庆市内其他区县及沿海发达城市相比，江津区在制度体系完善性、实践载体多元性和治理成效显著性方面具有独特优势，但在数字化赋能、品牌影响力和理论总结方面仍存在短板。基于比较分析，本文提出强化数智赋能、打造特色品牌、完善多元协同机制、强化履职保障等对策建议，为完善人大代表参与基层治理路径提供理论参考和实践指导。
关键词：全过程人民民主；人大代表；基层治理；江津区
一、引言
（一）研究背景与意义
基层治理是国家治理的基石，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。习近平总书记指出：“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。”当前，我国正处于全面建设社会主义现代化国家的关键阶段，基层治理面临着诸多新情况、新问题和新挑战，充分发挥人大代表作用，对于推进基层治理体系和治理能力现代化具有重要意义。
人大代表植根人民，是践行全过程人民民主的重要主体。近年来，随着全过程人民民主重大理念的提出和实践，人大代表参与基层治理的途径和方式不断丰富，形成了一系列创新做法和经验。2025年3月，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》经第四次修正，为人大代表在基层治理中发挥作用提供了更坚实的法律支撑。同期，重庆市人大常委会作出《关于深化打造全过程人民民主基层单元的决定》，为全市各级人大代表参与基层治理提供了制度保障。
重庆市江津区作为重庆主城都市区重要战略支点城市，积极探索人大代表参与基层治理，形成了一系列具有代表性的实践案例。本研究以重庆市江津区人大圣泉街道工委为案例，深化对人大代表参与基层治理理论基础的认识，分析人大代表参与基层治理的具体实践，拓展基层治理的研究视角，为完善江津区人大代表参与基层治理路径提供建议。
（二）研究现状与文献综述
当前，学术界对人大代表参与基层治理的研究主要集中在以下几个方面：
一是角色定位研究。学者们普遍认为，人大代表作为联系群众和政府部门的桥梁纽带，是推动民主与治理融合、保障政治系统高效运转的关键环节。人大代表通过 “代表亮身份”等举措，将人民群众与人大代表的代议制权力委托关系显性化，并在具体事项的办理过程中促使参与主体之间形成一种治理合力。
二是机制构建研究。有研究指出，人大代表参与基层治理需要构建需求“表达机制、需求调节机制、权威性政策输出保障、监督反馈”的闭环机制。在此机制中，人大代表通过收集民意、提出建议、监督落实、评价反馈等方式，达成对基层治理的有效参与。
三是路径优化研究。有学者提出，人大代表参与基层治理应从“人民本位、立法驱动、监督落实、技术赋能”四个维度出发，共同优化实践路径。具体而言，要坚持以人民为中心的发展思想，通过立法保障代表参与，强化监督确保措施落实，借助数字技术提升治理效能。
四是效果评估研究。研究表明，人大代表参与基层治理有助于提升基层治理的精准性和有效性，增强群众获得感、幸福感、安全感。
（三）研究框架与方法
本研究采用“理论+实证”结合法，框架为：构建理论分析框架→分析圣泉街道实践→对比各地经验→提出优化建议。研究方法包括：文献研究法、案例分析法、比较研究法、数据分析法。
二、理论基础与分析框架
（一）全过程人民民主理论
全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，强调“民主选举、协商、决策、管理和监督”的有机融合。
在基层治理场景中，全过程人民民主要求充分发挥人民群众的主体作用，拓展民主实践途径，保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，让人民群众在参与中感受民主、实践民主、享受民主。人大代表作为人民群众选举产生的代表，通过参与基层治理，将人民群众的意愿和诉求转化为具体的政策和行动。
（二）理论依据
从人民代表大会制度理论看，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大代表是国家权力机关的组成人员，代表人民行使国家权力，参与国家事务管理。
从治理理论看，代表参与是多元共治的重要组成部分，有助于整合各方资源，推动政府治理、社会调节、居民协同治理。
从民主理论看，人大代表参与基层治理是人民当家作主的具体体现，是民主政治在基层的实践形态。人大代表的参与，可以扩大公民有序政治参与，增强民主政治的生命力和活力，推动基层治理民主化水平提升。
（三）价值、制度与行动逻辑
价值逻辑：实现“代表与认同、参与与回应、立法与善治”统一，增强群众归属感、推动政府回应民生、促进良法善治。
制度逻辑：新修正的《代表法》为人大代表参与基层治理提供了法律支撑。人大代表作为联系群众和政府部门的中间力量，在具体事项的办理过程中以国家权力机关组成人员的权威性和代表建议、批评和意见答复法定时效性，增加治理合力。
行动逻辑：通过迭代升级“家站点”三级平台、保障履职、培育联系品牌，将制度优势转化为治理效能。
三、人大圣泉街道工委组织代表下沉“网格、微网格”参与基层治理的实践探索
（一）搭建代表参与基层治理体系
近年来，人大圣泉街道工委以构建“优化平台布局、常态进站履职、汇集民情民意、促进基层治理”全链条式履职平台为目标，结合街道党工委开展“党建统领、细治入微”工作部署，通过延伸设置、功能拓展、完善体系，搭建代表联系群众的“家站点”三级履职网络。形成“1个代表之家、4个代表联络站、N个民情信息联络点”的“1+4+N”人大代表参与基层治理履职平台，N个民情信息联络点以街道基层治理网格、微网格为单元设置。
在具体做法上，将民情信息联络点布局与街道在居民小区建设小区治理中心相结合，让代表与小区居民直接面对面，20个已经建成的治理中心主要利用小区的架空层、物业用房、社区用房等，设置民主协商议事厅、矛盾纠纷调解室和文体活动室等。坚持“党建统领、基层治理”，由小区党组织牵头，人大代表、街道议事代表、街道驻村工作组、社区“两委”、基层治理141体系的网格力量进小区，提供民主协商议事、普法、科技、文化、体育、教育、卫健服务等进小区的工作平台。
此外，街道建立“人大代表联系网格、街道议事代表联系微网格”制度，每个网格至少入驻1名人大代表、2名街道议事代表，实现代表参与基层治理半径覆盖全街道133个网格和3000多个微网格。建立“线上+线下”双向联系机制，线上在网格内公示代表信息和代表码，线下组织代表每月至少1次到网格联系群众。
（二）依托网格开展民主协商，回应民生关切
人大代表与街道议事代表将履职嵌入网格，通过开展“人大代表活动日”“代表有约”等基层民主实践活动等，集中力量织密联系网络，针对收集的意见建议，定期组织群众开展“三事分流”，不断完善村规民约，引导群众“自我管理、共同遵守”，在推进基层治理现代化中彰显人大代表的担当作为。
通过“家站点”三级信息互通矩阵，形成“民情信息员、议事代表、网格员自下而上收集反映民情民意，人大代表全过程监督问题解决”机制，以“小切口”聚焦群众急难愁盼问题，在“家站点”平台实现“开放式征集－闭环式办结”，为代表提出议案、建议提供更多来自基层群众的心声。
在街道、村社、网格三级党组织的统筹下，人大代表依托“家站点”深度参与基层治理，将“代表联系群众”的作用贯穿于“民主选举楼层长、民主协商矛盾纠纷、民主议事小区公共事务、民主监督治理成效”全过程。
2024年以来，区第十八届人大圣泉代表小组15名人大代表累计参与基层治理活动200余次，参与议事协商60余场次，提出书面代表建议12件。通过“代表有约”民主实践活动，成功解决浒溪苑B区2000余户居民供水管道改造、海惠苑小区数百户居民不动产登记证办理等民生问题。
（三）街道议事代表会议制度：基层民主决策的新机制
圣泉街道积极推行街道议事代表会议制度，将其作为了解民意、集中民智、倾听民声、汇聚民心的重要渠道，把议事成果和民意事项作为制定政策、开展工作的重要参考，推动基层决策“科学化、民主化”。
街道议事代表会议由人大圣泉街道工委负责召集，每年至少召开2次，主要议题包括：监督人大街道工委、街道办事处年度工作及专项工作；票决街道年度民生实事项目、监督推进情况、测评满意度。参会人员除人大代表、街道议事代表外，还邀请辖区企事业单位负责人、社会贤达、退休干部、群众代表及街道相关部门人员列席，围绕街道年度议事协商重点、群众反映强烈的民生问题、街道经济社会发展项目等开展深入协商。
自2023年12月制度推行以来，圣泉街道累计收集民意事项72条，经梳理合并为55条；65个项目纳入街道高质量发展项目库并动态更新。截至2025年6月，39件民意事项已圆满解决或取得决定性进展，16件正在持续推进；12项街道高质量发展项目已落地实施，切实提升了群众满意度。
四、比较研究：江津区与其他地区人大代表参与基层治理的对比分析
（一）江津区与重庆市内其他区县的比较
渝北区玉峰山镇建立了“老石人坪理”工作机制，通过和群众面对面沟通交流，“动之以情、晓之以理、授之以法”，转变老百姓的思想观念，让他们自己解决自己的事情。石坪社区将人大代表纳入“评理”队伍，依托代表固定联系选民等活动制度，人大代表参与基层自治。龙山街道创新“人大力量+网格化”工作模式，将20名人大代表、60名议事代表融入190个网格，做到“代表人人进网格，网格个个有代表”，与网格中的党员、居民组长等团结协作，整合了网格管理力量。这些做法与江津区的网格联系制度相似，均强调代表与联系群众的直接联系，但在代表数量和网格划分上有所不同。
巴南区人大常委会深入推行“人大代表民主议事制度”，截至当前，全区已开展代表民主议事活动800余次，3000余人次人大代表、15000余人次群众代表及100余个区、镇（街）级部门参与其中，收集意见建议1500余条，推动解决鱼洞街道川剧院提档升级、惠民街道村镇供水等民生问题700余个，与江津区“街道议事代表会议制度”核心逻辑一致，但在活动频次、参与人数上更具规模。此外，木洞镇“廊亭夜话”——代表与群众围坐廊亭，围绕社区事务展开讨论、推动问题解决，与江津区“院坝会”类似。
总体来看，重庆市内各区县均结合自身实际形成了特色实践，与江津区做法相互补充，共同推动重庆基层治理创新发展。
（二）江津区与沿海发达城市的比较
1.上海市：“多层协商+立体治理”模式
青浦区白鹤镇：紧扣全过程人民民主，构建“商以求同，协以成事”多层协商机制，推动民生难题化解、治理效能提升。一年间，260余件群众急难愁盼的问题在协商中共治共解，形成了“白鹤实践”基层民主品牌。这一做法与江津区的“三会”解“三事”类似，以协商民主解决基层治理问题。
虹口区北外滩街道：创新探索“政企民协同共治”全过程人民民主立体实践，突破传统治理思维，运用“垂直民主”理念重构楼宇治理空间，横向打通“人大楼宇服务实践站、党群服务站、社区事务受理”三大功能模块，纵向构建“楼宇联合党委、楼宇治理委员会、人大代表接待”三级协商体系，形成立体化民主治理矩阵。这一做法与江津区的三级联动体系类似，但更聚焦于商务楼宇治理场景。
2.深圳市南山区：“全过程监督+智慧赋能”模式
南山区在全国率先建立“人大代表全过程参与监督民生诉求办理机制”，累计邀请市、区人大代表85人次参与监督，解决重点领域民生诉求6000余件，与江津区“代表参与基层治理”目标一致，但更侧重监督环节。此外，南山区打造全国首个智慧型“网格学院”，为代表参与基层治理赋智赋能，上线后日均访问量超5000人次，业务知识库数据量超30万条，问答互动总数近8万条。
3.杭州市：“国家机关进站+常态化互动”模式
杭州市人大常委会创新建立“常委会组成人员围绕常委会会议重要议题进代表联络站听取意见”制度，出台国家机关进人大代表联络站工作办法，全市各级国家机关累计进站2800余次，收集意见建议14219条。这一做法与江津区的代表联系群众制度类似，但更强调国家机关与代表的双向互动。
总体而言，沿海发达城市在人大代表参与基层治理中，更加注重制度创新和数字化赋能，形成了一批特色品牌实践，这些经验对于江津区进一步完善人大代表参与基层治理路径具有借鉴意义。
（三）经验启示：江津区人大代表参与基层治理的独特优势与当前短板
1.独特优势
制度体系更完善：江津区构建了“区、镇街、网格”三级联动的代表参与基层治理体系，形成完整制度框架，相比其他地区更具系统性与规范性。
实践载体更多元：通过“代表下沉网格”“三会解三事”“校园全过程人民民主实践站”“街道议事代表会议制度”等多种载体，为代表参与基层治理提供广阔平台，相比其他地区更具体、更贴近基层实际。
治理成效更显著：如鼎山街道通过 “三会解三事”，群众满意率从 61.2% 提升至 99.96%，治理成效处于全市较高水平。
2.当前短板
数字化赋能不足：与深圳市南山区等沿海城市相比，江津区在代表参与基层治理的数字化建设上存在差距，缺乏智慧化平台、数据库等支撑，治理效率有待进一步提升。
品牌影响力较弱：与上海市青浦区“白鹤实践”、深圳市南山区“民意速办”等全国知名品牌相比，江津区“代表有约”品牌辐射力与示范效应有待强化。
理论总结滞后：与杭州市人大常委会“形成系统理论体系”的做法相比，江津区对代表参与基层治理的实践经验缺乏深度提炼，尚未形成具有普遍指导意义的理论成果。
五、完善江津区人大代表参与基层治理路径的对策建议
（一）强化数智赋能，补齐治理效能短板
1.搭建智慧治理平台：在“数字人大驾驶舱”中构建“代表有约”基层治理综合应用场景，整合“民意收集、问题上报、‘141’基层智治平台交办、办理跟踪、结果反馈”全流程功能模。增加“问题智能分类、民意数据实时分析”模块，实现“民意汇集、分流、解决、监督”可视化。
2.建立智能支撑体系：构建基层治理“AI数据库”“AI智能体”，系统收录政策法规、典型案例、治理经验，为人大代表提供“精准履职参考、智能问题匹配”等服务。
3.升级“家站点”数字化功能：在具备条件的“家站点”增设线上视频议事、云端协商模块，打破时空限制。探索“代表之家”与镇街基层治理指挥中心共建共享，实现数据互通、资源整合，提升治理协同性。
（二）打造特色品牌，扩大基层民主实践影响力
1.深化品牌内涵建设：以“代表有约”为核心品牌，各镇街在整体品牌框架内结合各地实际开展基层治理、枢纽经济、科技创新等具体实践，深挖人大代表参与基层治理服务经济社会发展的典型案例形成品牌故事库。
2.加强品牌推广传播：在江津融媒体开设“代表有约”专栏，在市级主流媒体进行深度报道，扩大品牌知名度。同时借鉴江津区打造“代表活动日”“票决（选）民生实事”等成功案例的经验，将品牌建设与“群众满意度提升、治理成效量化”挂钩，增强品牌传播力。
3.推动品牌理论升华：联合高校、党校、社科院等机构，提炼“代表有约”实践经验，形成研究报告、学术专著等品牌理论成果。深化理论成果成为制度规范，形成可复制可推广的理论框架和制度模板。
（三）完善多元协同机制，拓宽代表参与场景
1.深化“代表+网格力量”协同：优化人大代表与双报到党员、居民组长、物业人员、社会工作者、志愿者等N力量的协作机制，形成党建统领的共治合力。
2.拓展“代表+特定治理单元”场景：在现有“枢纽港产业园、科技创新、政务服务、校园民主”等数个特设代表联络站、基层立法联系点、小区治理中心的基础上，不断深化已有场景功能延伸拓展。开展“商圈代表联络站、智慧工厂代表联络站”的建站可行性研究，针对不同治理单元特点，制定差异化履职方案。
（四）强化履职保障，提升代表履职能力
1.完善履职保障机制：明确代表参与基层治理等“代表有约”活动的时间、经费、物资支持，建立“代表履职质效档案”，从“记录参与次数、解决问题数量”转向“评估履职质量、群众满意度、治理成效”。
2.优化履职激励机制：设立“基层治理先锋代表”等荣誉称号，定期开展表彰；将代表履职质效档案与履职经费倾斜挂钩，激发代表参与基层治理的内生动力。
3.开展精准化能力培训：针对代表在“民意收集、协商议事、监督落实”等环节的需求，邀请专家学者、优秀代表、基层干部开展专题培训，培训内容聚焦“政策解读、沟通技巧、矛盾调解方法、数字工具使用”等，提升代表解决复杂治理问题的履职能力。
参考文献：
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5.张明军，李天云：《民生民主：全过程人民民主深化发展的有效路径》［J］，《行政论坛》，2024第5期。
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